Intervención de Jorge Uxó (Universidad de Castilla La Mancha) en las Jornadas Plan de Rescate Ciudadano celebradas en el Círculo de Bellas Artes de Madrid, el pasado 20 y 21 de abril.

Mi participación va a referirse, en un sentido más amplio, al marco general de política económica en el que podrían insertarse este tipo de actuaciones, y que podríamos definir como el abandono de las políticas de austeridad presupuestaria.

Hace quince días, el gobernador del Banco de España hizo unas desafortunadísimas declaraciones en las que, alejándose de la independencia teórica que debería observar en el desempeño de su cargo, defendía la política de austeridad del gobierno. Y lo hacía apelando al patriotismo, pero también al “sentido común”, porque, en su opinión, el camino contrario lleva, literalmente, a “situaciones imposibles e insostenibles”. Esto es un lugar común entre los defensores de la ortodoxia: negar las alternativas a las políticas que han fracasado, o advertir que cualquier desviación del camino marcado es una ocurrencia o una aventura irrealizable, poco rigurosa. En los próximos minutos intentaré transmitir la idea de que, por el contrario, terminar con la austeridad no sólo es necesario, sino que es perfectamente posible desde el punto de vista económico.

Para ello, permítanme que empiece por concretar qué significa, a mi juicio, abandonar la austeridad, centrándome en las tres características principales que a mi juicio definen la política presupuestaria que ha aplicado el gobierno del Partido Popular.

  • En primer lugar, la política de austeridad se ha caracterizado por una visión dogmática del ajuste presupuestario, en el sentido de que todo se ha subordinado al objetivo prioritario de la reducción del déficit público. Hoy está fuera de toda duda que esto ha tenido un fuerte impacto negativo sobre la economía y sobre el desempleo, y un elevado coste social. La política de austeridad ha sido una de las causas principales de la recesión española de 2011-2013, y no ha contribuido a resolver sus problemas.

Esta política de consolidación presupuestaria se ha suavizado en 2014, pero no se ha abandonado, y se sigue manteniendo el objetivo de reducción del déficit por debajo del 3% en 2016, a pesar de que para entonces la tasa de paro se mantendrá todavía por encima del 20%.

Desde mi punto de vista, sin embargo, entender que las finanzas públicas deben ser sostenibles no equivale a convertir la reducción del déficit en el único objetivo del presupuesto, al que se subordina todo lo demás. Al contrario, es preciso reconocer el papel activo que la política fiscal puede desempeñar para impulsar la reducción del desempleo a un ritmo socialmente más tolerable. Esto implica una visión más pragmática del ajuste presupuestario, y un aplazamiento de la fecha en que se pretende alcanzar el 3% de déficit, que en todo caso debe estar en función del objetivo de reducción del desempleo. De hecho, la propia excepcionalidad de una tasa de paro tan elevada es lo que justificaría la solicitud para aplazar el cumplimiento de los objetivos de déficit.

Este cambio en la orientación de la política presupuestaria no sólo permitirá alcanzar antes el objetivo de reducción del desempleo, sino que también favorecerá los otros dos objetivos que debería fijarse la política fiscal: contribuir, por ejemplo a través del Plan de Rescate Ciudadano, a la recuperación de las políticas sociales y a la reducción de la desigualdad que las políticas económicas actuales han causado; y apoyar mediante la inversión pública un programa de transformación profunda de la estructura productiva.

  • En segundo lugar, es completamente necesario abordar una verdadera reforma fiscal que corrija la ineficiencia del sistema para recaudar ingresos suficientes.

En comparación con el resto de Europa, España no se caracteriza –en condiciones cíclicas normales- por un exceso de gasto público, sino por una falta notable de recaudación (en torno a 8 puntos porcentuales del PIB). Esto tiene que ver a su vez con las reformas fiscales regresivas que se llevaron a cabo antes de la crisis, cuando la burbuja de la construcción generaba ingresos fiscales abundantes. Sin embargo, en vez de corregir el problema estructural de la falta de ingresos, se ha perseguido la reducción del déficit recortando el gasto, lo que ha agravado la crisis y dificultado la propia consecución de los objetivos fiscales.

A pesar de la subida de los tipos impositivos, los ingresos del estado en 2013 eran prácticamente los mismos que en 2010. Las previsiones para los próximos años, por otra parte, sí recogen un aumento de los ingresos públicos, pero únicamente por el crecimiento de la actividad. Frente a este planteamiento, el segundo cambio en la política presupuestaria debería consistir en acometer una reforma fiscal que resolviese de forma más equitativa este problema de falta de ingresos públicos, persiguiendo a su vez el fraude fiscal con contundencia. A mi juicio, es importante transmitir claramente que este incremento de los ingresos es un requisito para financiar y corregir el menor desarrollo histórico del Estado del Bienestar español.

  • Al haber renunciado a este tipo de actuaciones por el lado de los ingresos, en tercer lugar, se han llevado a cabo fuertes reducciones del gasto público nominal, por un importe de 28.000 millones de euros entre 2010 y 2013. En este año, el gasto público era el 40% del PIB potencial en España, frente al 48% medio de la eurozona.

Como consecuencia, y también por otras decisiones políticas, se ha deteriorado la prestación de los servicios públicos relacionados con la protección social y el estado del bienestar. Igualmente, se ha producido una reducción muy sustancial de la inversión pública, que ha pasado de 51.000 millones en 2010 a 22.000 millones en 2013. Y la inversión pública en I+D+i ha caído del 0,8% del PIB en 2009 al 0,5% 2013, más que lo que ha caído la que realizan las empresas.

Las previsiones para los próximos años contenidas en el Programa de Estabilidad todavía vigente apuntan a un gasto prácticamente constante en términos nominales, lo que supondría una reducción de 4 puntos porcentuales sobre el PIB respecto a su valor actual. En sentido contrario, abandonar la austeridad también significa, en mi opinión, recuperar el crecimiento del gasto público al menos al mismo ritmo al que crece el PIB nominal, para contribuir al objetivo de crear demanda agregada y reducir el desempleo; para revertir revertir los recortes producidos en las inversiones públicas y en los gastos asociados al estado del bienestar; y para atender la situación de los desempleados mientras que se resuelve el problema.

En este sentido, tan importante como acertar con el tamaño del gasto público es hacerlo con su composición, priorizando aquellos gastos que tienen un efecto multiplicador elevado, un fuerte impacto social y una mayor capacidad para promover la transformación necesaria de la economía española.

Este aumento del gasto respecto a los planes actuales se financiaría, en primer lugar, mediante el incremento de los ingresos que se derivaría de la reforma fiscal y la lucha contra el fraude, y del propio crecimiento económico que se contribuye a promover. En segundo lugar, mediante la reducción de otros gastos social y económicamente menos necesarios. Y, en tercer lugar, mediante la ganancia de margen fiscal que se deriva del aplazamiento del objetivo de reducción del déficit público hasta el 3%.

Una vez definido lo que, en mi opinión, debería significar ahora mismo una política presupuestaria que permitiera terminar con la austeridad, querría insistir en una idea que también me parece central, y es que es posible llevarla a cabo sin necesidad de incrementar los valores actuales del déficit público y la deuda. Basta con aceptar una reducción más progresiva del déficit para lograr una disminución más rápida del desempleo.

La propia experiencia de los años anteriores muestra la relevancia de este argumento. A pesar de los fuertes recortes que se han producido en el gasto público desde 2010, y de las subidas en algunos impuestos, las cifras finales del déficit público (en porcentaje del PIB) son más altas que los objetivos inicialmente previstos. Esto ha obligado a modificar esos objetivos más tarde, alargando los plazos en que se pretendían alcanzar (inicialmente se preveía llegar al 3% de déficit en 2013, y actualmente la fecha prevista es 2016; el déficit de 2014 ha sido el 5,7%). Igualmente, el porcentaje de deuda sobre el PIB ha crecido por encima de las previsiones oficiales.

La razón por la que no se han alcanzado estos objetivos es que la propia política fiscal ha contribuido decisivamente a que España haya sufrido una tasa de crecimiento negativa en 2012 y 2013. Esto tiene dos efectos: se reducen los ingresos fiscales (más déficit y más deuda) y se reduce el denominador (más déficit y deuda como porcentaje del PIB). Como consecuencia, el gobierno decide acometer más recortes, y el estancamiento o la recesión se mantienen.

Esto mismo se puede aplicar, en sentido contrario, a un incremento del gasto público. El efecto expansivo que tendrá sobre la renta aumentará los ingresos públicos y reducirá algunos otros gastos, con lo que el déficit aumentará menos en términos nominales; por otro lado, al ser mayor el PIB, el déficit crecerá aún menos expresado en porcentaje de esta magnitud. Por otro lado, como el efecto multiplicador de los impuestos es menor al efecto multiplicador de los gastos, es posible lograr el efecto expansivo que se persigue con menos déficit. De hecho, como vamos a ver, no sería necesario un aumento del déficit, sino únicamente una reducción más lenta.

Con la deuda ocurre algo similar: aunque será mayor en valores absolutos que si no se hubiera aplicado el programa de expansión fiscal, seguirá una senda decreciente respecto a los valores actuales.

En estos gráficos se ilustra lo que quiero decir. En ellos se recoge, por un lado, cuál sería la evolución hipotética de la tasa de paro, el déficit público y la deuda pública, ambos en porcentaje del PIB, en dos posibles situaciones. Advierto antes de explicarlos que no se trata de un pronóstico sobre lo que va a ocurrir, sino que pretende únicamente explicar con números realistas cuál podría ser el efecto que tendría una política fiscal distinta sobre el escenario que se desprende de las últimas Previsiones Macroeconómicas que publicó la CE.

  • En la primera alternativa, que se representa por las líneas continuas, hemos ampliado hasta 2019 las previsiones de crecimiento que la CE ha hecho para 2015 y 2016, suponiendo además que la política fiscal no cambia: el gasto público prácticamente se mantiene constante en términos nominales, y todo el aumento de los ingresos que se deriva del crecimiento se destina a reducir el déficit. Como consecuencia, éste se reduce rápidamente, y en 2017 se alcanza el 3%, y en 2019 el equilibrio presupuestario. Sin embargo, aunque la tasa de paro se reduce, en 2019 seguiría estando en torno al 16%.
  • La segunda alternativa, que se representa por las líneas de puntos, recogería los efectos sobre ese escenario de una política fiscal alternativa, en la línea de la propuesta que hemos formulado. La lucha contra el fraude y la reforma fiscal irían elevando progresivamente la recaudación fiscal hasta elevarla en tres puntos sobre el PIB en 2019 (insisto en que esta cifra es un ejemplo y no una propuesta). Simultáneamente, las autoridades aplican programas de gasto que lo elevan lo suficiente para que su peso sobre el PIB no se reduzca. Esto supondría un aumento en términos nominales similar al registrado entre 2000 y 2008. Gracias al efecto expansivo de estas medidas, y esto es lo importante, el déficit también se reduciría progresivamente, tanto en términos absolutos como en términos del PIB, aunque más lentamente que en el escenario anterior (el 3% se alcanzaría en 2019), y lo mismo ocurriría con la deuda, que en absoluto se haría explosiva. A cambio, claro está, la reducción del desempleo durante la próxima legislatura sería mucho más rápida. Esta es la elección que hay que afrontar.

Estos resultados van a depender críticamente, por supuesto, de los valores que tomen los multiplicadores de los gastos y de los ingresos (miden cuánto aumenta el PIB cuando se aplica esta política fiscal) y la sensibilidad cíclica del presupuesto (cuánto se espera que se modifique el propio saldo presupuestario por este efecto expansivo de la política fiscal, a través de los estabilizadores automáticos). Sin embargo, también hemos simulado otros casos más desfavorables, y se mantienen los resultados cualitativos: es posible alcanzar más rápidamente la reducción de la tasa de paro con una senda de reducción del déficit y la deuda más lenta, pero sin que el resultado vaya a ser aumentos de estas variables en términos del PIB.

Como conclusión, por tanto, lo que podemos decir es que, a diferencia de lo que el gobernador del Banco de España decía, existen alternativas para terminar con la austeridad que no son ni aventuras ni soluciones imposibles o insostenibles. Por el contrario, estas políticas serían el marco adecuado para la aplicación del Plan de Rescate Ciudadano que aquí se está debatiendo y para lograr el objetivo imprescindible de una reducción más rápida del desempleo. Bien mirado, incluso me parece una visión del patriotismo mejor que la que él defendía.