La necesidad de articular el conjunto de políticas económicas y sociales

  1. En el marco de la preparación de su programa de gobierno para las próximas elecciones generales, Podemos está elaborando numerosas y muy valiosas propuestas alternativas de política económica. Para que la suma de todas estas medidas concretas pueda configurar una verdadera “estrategia”, es conveniente articularlas en torno a cuatro ejes prioritarios:
    1. Crear empleos de calidad para reducir rápidamente el desempleo y la precariedad laboral.
    2. Combatir la desigualdad y la situación de las personas que se han visto más afectadas por la crisis, potenciando las políticas sociales.
    3. Transformar el modelo productivo y hacerlo más sostenible. En particular, esto significa: aumentar la competitividad estructural y modernizar las especializaciones productivas de la economía española; favorecer una transición energética que impulse una mayor sostenibilidad medioambiental; desarrollar un sistema bancario público que facilite el acceso al crédito de pymes y particulares y actúe como palanca del cambio de modelo; y modificar las relaciones laborales, para favorecer la estabilidad y la conciliación laboral, y restituir el equilibrio en la negociación colectiva.
    4. Disminuir y repartir entre los distintos actores sociales el peso de la deuda (privada y pública).
  1. Las políticas de recortes fiscales y salariales condujeron a España a una grave recesión entre 2011 y 2013 y retrasaron la recuperación, provocando una gran destrucción de empleo. También han conducido a una situación de grave deterioro social, ampliando la pobreza y la desigualdad, pues han cargado sobre las espaldas de trabajadores y contribuyentes los costes de las principales medidas de ajuste. Actualmente, la economía española ha recuperado el crecimiento económico, pero sigue siendo necesario un profundo cambio en la política económica.

Primero, porque el crecimiento actual no es el resultado de la austeridad, sino de la influencia de algunos factores externos cuyo efecto puede ser temporal (el cambio en la política monetaria aplicada por el BCE, la depreciación del euro, la bajada de los precios de la energía) y, paradójicamente, de la propia suavización de la política de recortes en el gasto público, que, neto de las ayudas a las entidades financieras, creció en 2014.

Segundo, porque las consecuencias sociales y laborales provocadas por la crisis y las políticas de recortes son de tal magnitud, que requieren medidas dirigidas específicamente a combatirlas. Las características del empleo que se está creando (precario, de bajos salarios y derechos, con escasa productividad) determinan que no se solucione la fractura social; al contrario, la consolida y sitúa a una parte de la población en la categoría de “trabajadores pobres”. Tampoco compartimos la idea de que el crecimiento actual, por sí mismo, resolverá los problemas sociales, sino que defendemos la necesidad de una potente labor redistributiva impulsada por el sector público.

En tercer lugar, el modelo productivo español sigue caracterizándose por graves problemas estructurales que lo hacen insostenible. Apenas se ha modificado la especialización productiva de la economía española en sectores de bajo valor añadido y escaso crecimiento de la productividad, ni su dependencia energética. En una medida importante, esto explica también nuestra debilidad exterior, por lo que existe el riesgo de que volvamos a experimentar notables déficit por cuenta corriente a medida que se recupere la demanda interna. Además, el modelo de crecimiento no sólo es insostenible desde el punto de vista económico y social, sino también desde una perspectiva ecológica, pero la política económica actual carece de cualquier agenda ambiental.

En definitiva, lo que una nueva política económica debe hacer es reforzar el crecimiento, pero también promover otro tipo de crecimiento: transformar el crecimiento, para alcanzar una verdadera salida de la crisis, garantizando los derechos y el bienestar de la mayoría social, transformando nuestra estructura productiva y asegurando la sostenibilidad ambiental.

  1. Romper definitivamente con las políticas de austeridad que se empezaron a aplicar en 2010 es una condición necesaria para avanzar en estas prioridades. Fundamentalmente, esto significa dos cosas.

En primer lugar, romper con el “dogmatismo fiscal”, que consiste en condicionar todas las decisiones presupuestarias a un objetivo concreto de déficit público, que debe alcanzarse además en una fecha prefijada. No es posible alcanzar los objetivos que hemos señalado sin un cambio profundo en las políticas presupuestarias que permita: revertir los recortes de los años pasados en el estado de bienestar; aplicar medidas decididas para actuar contra la pobreza, como un plan de garantía de rentas; o desarrollar un potente programa de inversiones públicas (I+D, renovación energética, educación) destinado a modernizar nuestra estructura productiva.

Este planteamiento ni olvida ni es incompatible con la estabilidad presupuestaria. Al contrario, como mostraremos más adelante, es perfectamente compatible con la reducción del déficit público y la deuda pública. Lo que defenderemos es que la prioridad política debe ser la lucha contra el paro, la reparación de los efectos sociales de la crisis y una nueva política de inversión pública, aun a costa de retrasar en el tiempo –que no abandonar– los objetivos de reducción del déficit.

En segundo lugar, también es necesario romper con la política de “devaluación salarial” (perseguir mediante reducciones salariales el objetivo de mejorar la competitividad-precio). Esta política ha empeorado sustancialmente la distribución de la renta, y ha perjudicado sobre todo a los sectores con ingresos más bajos. Sin una verdadera recuperación de las rentas salariales no es posible esperar un crecimiento sostenido del consumo de los hogares en el tiempo (aproximadamente, el 60% del PIB). Y tampoco es posible resolver los problemas de la balanza de pagos de la economía española con una estrategia basada en la competencia salarial a la baja.

En este documento nos ocupamos principalmente de desarrollar el marco general de una propuesta de cambio en la política presupuestaria actual, que como se ve se apoya tanto en un argumento macroeconómico como en otros de índole social y estructural. El primero se deriva de la necesidad de asegurar y reforzar la recuperación actual, haciéndola más sostenible y menos dependiente de factores exógenos, y también de la importancia de lograr una reducción más rápida del desempleo (incluso en el escenario más favorable, con la política actual éste no se reduciría por debajo del 16% en los próximos cuatro años). Los otros dos argumentos identifican necesidades asociadas a objetivos precisos (disminuir la brecha social y modernizar la economía) que requieren compensar los recortes de los años anteriores en gastos e inversiones públicas. Para que el análisis sea completo, por tanto, es necesario definir a la vez qué programas concretos de gasto e inversión se deben priorizar (propuesta que abordaremos más adelante, en otro documento).

En definitiva, este documento se sustenta sobre una premisa que explicitamos aquí: debe priorizarse la disminución del déficit social (en términos de empleo y bienestar) y del déficit estructural (en términos de infradesarrollo de nuestro modelo productivo), a la reducción del déficit público de nuestra economía.

¿Qué significa abandonar definitivamente la austeridad? Los elementos principales de una política fiscal alternativa para una legislatura de cambio

  1. Conviene empezar señalando brevemente cuál es el punto de partida en el que nos encontramos, y cuál es la política fiscal que el gobierno actual ha presentado en la última actualización del Programa de Estabilidad (PEST):

El peso del gasto público en el PIB es menor en España que en la media de la eurozona (en términos ajustados cíclicamente, 7,5 puntos). Si la ratio gasto público/PIB se ha elevado desde el inicio de la crisis, esto se debe fundamentalmente a la reducción del PIB nominal. La estrategia de ajuste fiscal seguida desde 2010 se ha centrado principalmente en recortes de gasto, que en 2013 era 28.000 millones de euros inferior a 2010. La inversión pública ha pasado de 51.000 millones de euros en 2010 a 22.000 millones en 2013.

España también se caracteriza por la ineficiencia de su sistema fiscal para recaudar ingresos suficientes. Los ingresos públicos en relación al PIB se sitúan aproximadamente 9 puntos porcentuales por debajo de la media de la eurozona. A pesar de la subida de los tipos impositivos, los ingresos del estado en 2013 eran prácticamente los mismos que en 2010.

A pesar de la política de recortes, España no ha logrado reducir el déficit público de acuerdo con los objetivos establecidos, y aún presenta el segundo déficit más alto de la UE. Esto no debe interpretarse en el sentido de que las reducciones del gasto aún deberían ser mayores, sino como una demostración de que los efectos restrictivos de las políticas de austeridad impiden cumplir sus propios objetivos.

Tabla 1: Principales indicadores fiscales de España y la Eurozona, 2014

(miles de millones de euros y % del PIB)

tabla1

Fuente: Eurostat

Para los próximos cuatro años, el PEST prevé un fuerte crecimiento económico (3%), que se traducirá en un aumento de los ingresos fiscales por un valor de 72.000 millones. En este contexto, el Gobierno ha tomado dos decisiones fundamentales de política fiscal:

  • Desde el punto de vista de los ingresos, el gobierno renuncia a adoptar medidas para compensar la baja capacidad recaudatoria que caracteriza a España en relación con la media europea. De hecho, la reforma fiscal en marcha disminuye la recaudación sin mejorar la equidad. El porcentaje de los ingresos sobre el PIB se mantendrá prácticamente constante en su valor actual (pasará del 37,8% al 38,1%).
  • El aumento de los ingresos que se derivaría del crecimiento del PIB no se destinará a compensar los recortes anteriores o a atender las necesidades sociales y de inversión, sino principalmente a reducir el déficit público, alcanzándose el equilibrio presupuestario en 2018. El gasto público apenas crecerá (14.000 millones en 4 años) lo que implica de hecho una bajada de 5 puntos en la ratio gasto/PIB. La austeridad no se abandona, sólo se suaviza.

5. Nuestra propuesta de política presupuestaria para los próximos cuatro años es netamente diferente a la del gobierno del Partido Popular, porque invierte el orden de las prioridades. No es comprensible que el gobierno siga anteponiendo la reducción del déficit a otros objetivos, por las necesidades de creación de empleo, políticas sociales y transformación económica que ya hemos señalado. La utilidad social y económica de los ingresos públicos derivados de la recuperación del crecimiento será mayor si se destinan a estos fines, en lugar de si se utilizan únicamente para reducir más rápidamente el déficit público, especialmente en la situación actual de tipos de interés muy bajos.

6. Desde el punto de vista de los gastos e ingresos públicos, este planteamiento se concreta en lo siguiente:

  • Plan de Bienestar Social y Modernización Económica, que permita incrementar el gasto público en 25.000 millones de euros cada año respecto a las cifras previstas en el PEST. Es decir, al cabo de 4 años, el efecto de este plan sería un gasto público 100.000 millones mayor que el previsto actualmente por el gobierno para 2018. En el escenario macroeconómico en que se basa el PEST, esta cifra supondría mantener constante el porcentaje de gasto/PIB en vez de reducirlo en 5 puntos porcentuales.
  • Este plan se destinaría a políticas sociales, reforzamiento y extensión del estado del bienestar e inversiones públicas, y tendría un efecto positivo para la creación de empleo. Tan importante como su tamaño es acertar con su composición, priorizando aquellos gastos que tienen un efecto multiplicador elevado, un fuerte impacto social y una mayor capacidad para promover la transformación necesaria de la economía española (por ejemplo, un Plan de Renta Garantizada, educación, ayudas a la dependencia o reconversión inmobiliaria y eficiencia energética). Otro criterio que puede utilizarse es identificar aquellas parcelas del gasto en las que se han concentrado los recortes aplicados desde 2010, y aquellas en las que el retraso respecto a la media europea es más significativo.
  • Reforma fiscal progresiva y lucha decidida contra el fraude fiscal, lo que permitiría elevar a lo largo de los cuatro años el porcentaje de ingresos sobre el PIB al menos un 3%. En 2018, eso supondría que se contaría con 35.000 millones de euros adicionales por esta vía. Es importante insistir en que este incremento de los ingresos es un requisito para financiar y corregir el menor desarrollo histórico del Estado del Bienestar español, y para abordar las políticas de cambio estructural.
  1. Las cifras totales de crecimiento del gasto y de los ingresos no coincidirán con las que acabamos de mencionar, porque la propia política fiscal tendrá un impacto expansivo sobre la renta. A través de los estabilizadores automáticos, esto implicará nuevos ingresos tributarios y menor gasto público. De acuerdo con la simulación que hemos llevado a cabo para anticipar cuáles serían estos efectos, estimamos lo siguiente[1]:
  • Los ingresos se incrementarían en 135.000 millones de euros respecto a 2014. En relación con las cifras del PEST, serían 64.000 millones más (35.000 por la reforma fiscal, y 29.000 por el carácter expansivo de la política fiscal).
  • El gasto público se incrementaría en 106.000 millones respecto a 2014. Esta cifra es 92.000 millones más alta que la que se prevé en el PEST.Esto supone en total un aumento del gasto de 26.000 millones anuales, que es una cifra similar al aumento anual medio que se registró antes de la crisis, entre 2000 y 2007.

Tabla 2: Escenarios macroeconómicos comparados del Programa de Estabilidad del gobierno y la propuesta de Podemos (situación en 2014 y 2018, miles de millones de euros y % del PIB)

tabla2

Fuente: Elaboración propia de acuerdo con la metodología explicada en el Anexo y tomando como escenario macroeconómico base el del Programa de Estabilidad.

  1. El Plan de Bienestar Social y Modernización Económica supone un aumento importante del gasto público destinado a fines prioritarios para nuestra política económica, que además sería perfectamente financiable a partir de tres vías principales: 1) el incremento de los ingresos que se derivaría de la reforma fiscal y la lucha contra el fraude, y del propio crecimiento económico que se contribuye a promover (calculamos que por cada 25.000 millones de gasto adicional, los ingresos pueden aumentar en torno a 7.000 millones); 2) la reducción de otros gastos social y económicamente menos necesarios, que es necesario detectar; y 3) la ganancia de margen fiscal que se deriva del aplazamiento del objetivo de reducción del déficit público hasta el 3%. Respecto a esto último, sin embargo, es preciso señalar que nuestro escenario contempla también una reducción del déficit y la deuda, pero a un ritmo menos acelerado, como se puede observar en la tabla 2.

Implicaciones macroeconómicas de nuestra propuesta y evolución previsible del déficit y la deuda

  1. El efecto sobre el crecimiento del PIB derivado de una propuesta como la que aquí hacemos será positivo, ya que los multiplicadores del gasto son mayores que los de los ingresos. En concreto, según nuestras estimaciones, esta política fiscal podría suponer un aumento acumulado del PIB real de un 6% en 2018 en comparación con el PEST. Suponiendo los mismos comportamientos de la productividad y de la población activa que supone el PEST, la tasa de paro se reduciría hasta el 11% en 2018, 5 puntos porcentuales por debajo de la que el gobierno ha previsto. El número de ocupados sería de 20,5 millones, el mismo que había en 2007, antes de iniciarse la crisis. Más de 1 millón por encima de la cifra recogida por el PEST.
  2. El déficit público seguiría reduciéndose, aunque a un ritmo más lento que lo que veíamos antes. En 2018, esta reducción del déficit sería de 29.000 millones (el PEST prevé que se reduzca en 58.000 millones). En consecuencia, un déficit público equivalente al 3% del PIB no se alcanzaría en 2016, sino en 2017, y en 2018 no habría equilibrio presupuestario sino un déficit del 2,4%. En 2018, el peso de la deuda pública en el PIB sería el mismo en nuestro escenario que el previsto en el PEST (93,2%). Aunque la cifra total de deuda es mayor, se divide también por un PIB nominal más alto.

Todas estas cifras, y los gráficos 1 y 2 que comparan el escenario de la política propuesta por el gobierno en el PEST frente al escenario propuesto por nosotros, ponen de manifiesto lo siguiente:

  • La política económica es el reflejo de distintas prioridades políticas: nosotros ponemos por delante la corrección del déficit de empleo, del déficit social y del déficit estructural de la economía española, frente a la corrección del déficit presupuestario.
  • Es posible llevar a cabo esta política alternativa sin comprometer la estabilidad presupuestaria (tanto el déficit como la deuda se estarían reduciendo). La elección es entre priorizar el ritmo de reducción del desempleo o priorizar el ritmo de reducción del déficit público.
Gráfico 1: Tasa de paro (%) vs. déficit público (% PIB), España 2014-2018

grafico1

Gráfico 2: Deuda pública (% PIB),
España 2014-2018

grafico2

Fuente: Elaboración propia y Programa de Estabilidad 2015-2018.

Las normas presupuestarias de la Unión Europea

  1. Una aplicación estricta del Pacto Fiscal de la UE reduce sustancialmente el margen de maniobra de la política presupuestaria; como mucho, permite suavizar la austeridad cuando la economía crece. Debemos ser conscientes de que nuestra propuesta implica cuestionar políticamente esta “aplicación a toda costa” de las normas de ajuste presupuestario, aunque no es contradictoria con el principio de la estabilidad fiscal a medio plazo. En cualquier caso, su puesta en práctica exige articular una potente argumentación política y económica.
  2. En realidad, creemos que algunos elementos importantes juegan a favor de esta relajación de los objetivos fiscales que defendemos:
    • La situación de excepcionalidad que supone el desempleo español y las consecuencias sociales de la crisis. España tiene la segunda tasa de paro más alta de la eurozona, y con las políticas actuales será necesario un periodo demasiado largo para reducirla. También es el país europeo donde más ha aumentado la desigualdad desde 2007. En este sentido, nuestra propuesta fiscal tendría igualmente un carácter excepcional mientras se resuelven estos problemas.
    • La evidencia creciente de que las políticas de austeridad han tenido efectos negativos sobre la actividad económica y la cohesión social, y han retrasado la recuperación de las economías donde más intensamente se han aplicado.
    • La ampliación de los plazos para reducir el déficit no sería una situación nueva (ya ha ocurrido en España tres veces en el marco del actual procedimiento de déficit excesivo, y recientemente se ha hecho con Francia y con Italia). Si bien esas ampliaciones suelen ocurrir cuando se producen situaciones económicas peores a las esperadas inicialmente, en este caso se trataría de argumentarlo en base a la excepcionalidad de nuestra situación y en el marco de un plan de estabilidad fiscal a medio plazo.
    • El cuestionamiento del Pacto Fiscal de la UE debe venir acompañado de una justificación detallada de las medidas de gasto que se propondrán, y de su impacto en un crecimiento social y económicamente más sostenible. Paralelamente, dicho cuestionamiento debe complementarse con una serie de reformas estructurales y políticas de oferta. Estas medidas, que presentaremos a continuación, deben ser diferentes a las que se defienden insistentemente desde las posiciones ideológicas predominantes, y a las que se han impuesto por parte de la Troika. En definitiva, deberían estar orientadas a resolver los principales problemas estructurales que persisten en la economía española.
  3. En la normativa europea actual, las circunstancias económicas malas, muy malas o excepcionalmente malas se definen en función de la tasa de crecimiento y del output gap, y no en términos de desempleo, como estamos haciendo nosotros. Hay argumentos sólidos para cuestionar este planteamiento:
  • En circunstancias normales, con un desempleo reducido, la tasa de crecimiento puede ser un buen indicador para detectar situaciones de desequilibrio estructural. Sin embargo, después de un periodo recesivo tan fuerte, esto es insuficiente, porque para volver a la normalidad hay que crecer durante algunos años a tasas excepcionalmente altas. La gravedad de la situación actual se mide mejor por el nivel de algunas variables, y especialmente por la tasa de desempleo, que no por las tasas de variación.
  • Es cierto que el output gap nos ofrece esta medida en niveles, y no en tasas. Sin embargo, esto vuelve a ser operativo sólo en circunstancias normales, pero no en las actuales. La razón es que el output gap no es una variable observable, sino que depende de la estimación del PIB potencial, y ahora mismo existe una gran incertidumbre sobre su valor, precisamente por el efecto de la Gran Recesión. En cambio, la tasa de paro sí es directamente observable.
  • De hecho, las estimaciones del output gap actual implican una tasa de paro de equilibrio para la economía española extraordinariamente elevada (en torno al 17%), que no tiene sentido tomar como referencia para definir una situación “normal”. Esto también sería aplicable a la exigencia de un equilibrio presupuestario “estructural”, ya que los cálculos pueden diferir sustancialmente en función de cuál sea la tasa de paro que se considere “de equilibrio” (concepto muy discutible teóricamente, por otra parte).
  1. Además de la referencia a unas circunstancias económicas excepcionalmente difíciles, la normativa europea también permite excluir de la contabilización del déficit los fondos destinados a la aplicación de reformas estructurales con efectos presupuestarios pero que contribuyan a elevar el crecimiento a medio plazo, y determinadas inversiones, como las que se incluyen en el Plan Juncker. En este sentido, debería argumentarse la necesidad de una aplicación menos estricta de estas dos excepciones, en la medida en que los programas de gasto previstos se destinen a la puesta en marcha de inversiones públicas en un sentido amplio (I+D, transición energética, educación, políticas industriales). Esta posición es coherente con la defensa de la introducción de una “regla de oro” de la inversión en el actual marco europeo.
  2. En cualquier caso, Podemos debería desarrollar este tipo de argumentaciones para aplicar su programa alternativo de política económica, y simultáneamente impulsar una postura crítica con los fundamentos del Pacto Fiscal, tejiendo alianzas a favor de una modificación más profunda.

La transformación estructural de la economía española y la sostenibilidad económica y ambiental, elementos fundamentales del cambio de política económica

  1. Un cambio en la política económica que vaya en la dirección de consolidar y, sobre todo, de transformar el crecimiento económico exige no sólo un giro de 180 grados en la política presupuestaria. Exige simultáneamente un giro en el tipo de reformas estructurales y políticas de oferta que deben de implementarse.

En ausencia de medidas estructurales que modifiquen el patrón de crecimiento de la economía española, una política fiscal expansiva como la que aquí se propone podría no ser del todo efectiva para con los objetivos perseguidos, o incluso encontrar rápidamente límites a su desarrollo (una restricción externa fruto de la tradicional tendencia importadora de nuestra economía, la consolidación del empleo temporal, o una expansión centrada en sectores de bajos salarios y reducida productividad). Es preciso por tanto implementar, junto con el fin de la austeridad defendido anteriormente, toda una batería de reformas estructurales que empiecen a sentar las bases de un nuevo modelo productivo.

De hecho, ambas políticas van de la mano: para poder desarrollar algunas de las reformas estructurales que España necesita, se precisa de un cambio en la política fiscal que suministre recursos imprescindibles para iniciar la transformación de nuestro modelo de crecimiento (difícilmente se podrá garantizar la transición energética o el desarrollo de la productividad sin importantes inversiones públicas; difícilmente se podrá consolidar un modelo basado en sectores de alto valor añadido si no se da marcha atrás en los recortes en la educación).

Efectivamente nuestra economía precisa de importantes reformas estructurales para garantizar la creación de empleo de calidad, la reducción de las desigualdades y el bienestar social. Pero las reformas que precisamos para dichos fines no son las implementadas hasta la fecha. Hasta el momento, tanto el gobierno como las instituciones de la Troika han demostrado tener una visión sobre las reformas estructurales ciertamente limitada y estrecha. Prácticamente su único desarrollo en este sentido se ha centrado en el abaratamiento de los costes de despido y la reducción de los salarios, medidas que se han mostrado no sólo injustas, sino altamente ineficaces para la transformación pretendida.

  1. Para ser coherente con sus propios objetivos, un cambio en la política fiscal que termine con la austeridad y pretenda transformar el crecimiento económico debería contemplar, al menos, las siguientes cinco reformas estructurales.

 

  1. Una nueva fiscalidad al servicio de la suficiencia recaudatoria y del Estado del Bienestar. Aunque la reactivación de la actividad contribuirá a incrementar la recaudación pública, es necesario acometer una reforma fiscal que resuelva el problema estructural de falta de ingresos públicos, y que lo haga de forma equitativa y reforzando la progresividad. Este incremento de los ingresos es un requisito para financiar y corregir el histórico infradesarrollo del Estado del Bienestar español. La estrategia concreta para desarrollar estos dos objetivos debe pasar por aumentar las bases tributarias y los tipos efectivos (aunque no deba descartarse incrementar los tipos nominales cuando sea necesario). Y la ruta de la reforma debe estar centrada en intensificar la lucha contra el fraude, y en eliminar incentivos y beneficios fiscales ineficientes.
  2. Aumentar la competitividad estructural y modernizar las especializaciones productivas. Los problemas de especialización productiva y baja capacidad competitiva en sectores con alto valor añadido requieren en primer lugar inversiones públicas en distintos ámbitos, como la educación, la tecnología, la innovación o las infraestructuras. España no podrá modernizar sus estructuras productivas sin un notable incremento de estas inversiones, que hoy día son sustancialmente más bajas que la media de la Unión Europea.
  3. Reducir el peso de los sectores insostenibles y las emisiones de CO2, y promover un nuevo patrón energético. Proponemos que una parte sustancial de las medidas de inversión pública que defendemos se concentren en un Plan de Estímulo Verde: desarrollo de las energías renovables para la progresiva sustitución de los combustibles fósiles; desarrollo de planes de I+D en “tecnologías verdes”; mejora de la eficiencia energética en edificios y construcciones, y rehabilitación de estos; desarrollo de “infraestructuras verdes” (redes de transporte colectivo, transporte ferroviario, producción y distribución de energías limpias, eficiencia en el uso del agua, reforestación, etc.). También son necesarios cambios sustanciales en la regulación institucional, la legislación medioambiental y la tributación, así como una política energética alternativa orientada a reducir la dependencia externa y a impulsar las energías renovables.
  4. Un nuevo marco de relaciones laborales. El fracaso de las anteriores reformas laborales en la consecución de los objetivos que decían perseguir -creación de empleo y reducción de la dualidad del mercado de trabajo- ha redundado en un fuerte desequilibrio en las relaciones laborales, un aumento significativo del número de trabajadores que no están cubiertos por la negociación colectiva, y un incremento de la precariedad laboral. Es necesaria una reforma estructural del mercado de trabajo español que, derogando y sustituyendo las últimas reformas laborales, apueste por: reducir significativamente la temporalidad (revisando los mecanismos legales que justifican la causalidad contractual); restituir un marco equilibrado de negociación colectiva; combatir la pobreza salarial propiciando una subida progresiva del Salario Mínimo Interprofesional; impulsar la igualdad en el mercado de trabajo, reformando el sistema de permisos por nacimiento o adopción; y favorecer la conciliación de la vida laboral y familiar.
  5. Banca pública y reforma financiera. La banca pública debería jugar un papel determinante en la financiación e impulso de un nuevo modelo productivo, al poder contribuir mediante criterios e instrumentos preferenciales a la reorientación de las actividades productivas y sociales que se consideren prioritarias. Para poner en marcha esta banca pública, algunas iniciativas concretas pueden ser: utilizar las entidades nacionalizadas, Bankia y Banco Mare Nostrum, como el embrión de esta banca pública; convertir a la Sareb en un instrumento de gestión de un parque público de vivienda en alquiler; y crear una entidad semipública, pero avalada por el Estado, destinada a la refinanciación de los préstamos hipotecarios para las personas con problemas de pago. La reforma financiera exige, además de la construcción de una banca pública, una nueva regulación del sector. Debe promoverse la separación plena entre la banca comercial y banca de inversión; se deben imponer límites a la concentración de depósitos y al tamaño de los bancos, controlar el riesgo sistémico de la llamada “banca en la sombra” y desincentivar los movimientos especulativos de capitales. Igualmente, se deberían exigir acuerdos internacionales de eliminación del secreto bancario de los paraísos fiscales.

ANEXO: ¿Cuáles serían los efectos de una política fiscal más expansiva sobre el déficit, la deuda y la tasa de paro? Un ejercicio de simulación.

Metodología:

El Programa de Estabilidad 2015-2018 ofrece la evolución de la economía española que el gobierno actual considera más probable, dada la política económica que prevé implementar, y dados el resto de factores exógenos.

Nosotros tomamos estas previsiones como el escenario base de nuestro ejercicio de simulación, por lo que no pretendemos validar o refutar su verosimilitud de este escenario, sino analizar cómo se modificaría como consecuencia del cambio en la política fiscal que proponemos. Es decir:

  • Proponemos un cambio discrecional en la política de ingresos y de gastos públicos aplicada durante los años 2015 a 2018.
  • Calculamos el efecto que este cambio tendría sobre la renta y el empleo, y entonces sobre las propias variables fiscales una vez que se tienen en cuenta los estabilizadores automáticos.
  • Añadimos estos efectos a las cifras previstas por el PEST.

En realidad estos cálculos dependen críticamente de dos tipos de parámetros: los multiplicadores de los gastos y los ingresos, por un lado, y la sensibilidad cíclica de los gastos y los ingresos, por otro:

  • Respecto a los multiplicadores, la cuestión fundamental es si el multiplicador del gasto es mayor que el multiplicador de los impuestos, ya que, en ese caso, incluso un aumento igual de gastos e ingresos es expansivo (Teorema de Haavelmo o del presupuesto equilibrado). Simularemos varios pares de valores de los multiplicadores fiscales para ver su influencia, aunque en todos los casos el multiplicador del gasto será mayor que el de los ingresos, de acuerdo con la evidencia disponible.
  • Respecto a la sensibilidad cíclica, utilizaremos las propias estimaciones de la CE, que muestran que los ingresos suelen variar más o menos en línea con el PIB (por lo que la ratio ingresos fiscales/PIB se mantiene aproximadamente constante), mientras que los gastos se modifican mucho menos (por lo que la ratio gastos públicos/PIB crece en las recesiones y se reduce cuando hay una expansión, bajo el supuesto de que no hay cambios discrecionales del gasto). En concreto, utilizamos para los ingresos una sensibilidad cíclica de 0,38 y para los gastos otra de -0,11, lo que da una sensibilidad cíclica total de 0,49. Esto quiere decir que por cada 100 euros que aumenta el PIB, el déficit público se reduce automáticamente en 49 euros.

Ecuaciones:

Para obtener los resultados de los efectos de una política fiscal alternativa definimos en primer lugar el saldo presupuestario público (SP), distinguiendo entre los ingresos y gastos “discrecionales” (ID, GD) y los “cíclicos” (IC, GC). Los primeros son los que habría si la economía estuviera en la renta potencial, y los segundos son los que se derivan de un cambio en las condiciones cíclicas. Aunque el concepto de renta potencial es problemático y difícil de estimar, esto no afecta a nuestra discusión, porque lo que mediremos son los cambios discrecionales en los ingresos y los gastos respecto a la previsión del gobierno, no su nivel.

En concreto, siendo gI>0 la sensibilidad cíclica de los ingresos, gG<0 la de los gastos, Y la renta, e YPOT la renta potencial, podemos escribir:

ecuacion1

 

Con el subíndice 1 identificamos las mismas variables, pero después de aplicar la política fiscal discrecional, por lo que tenemos:

ecuacion2

 

Y restando ambas expresiones obtendríamos el cambio en el saldo presupuestario que tiene lugar después del cambio discrecional en los gastos e ingresos públicos:

ecuacion3(1)

Es decir, respecto al escenario base incluido en el PEST, el saldo presupuestario aumenta (el déficit disminuye) si aumentan los ingresos y se reducen los gastos por una decisión discrecional de las autoridades, o si aumenta la renta.

Respecto al incremento de la renta como consecuencia del cambio en la política fiscal en relación con el escenario base, dependerá del cambio en los gastos públicos y en los ingresos públicos totales (incluyendo los estabilizadores automáticos), y de los multiplicadores. Llamamos αG al multiplicador del gasto y αI al multiplicador de los impuestos y nos queda que:

ecuacion4

Utilizando la distinción entre gastos e ingresos discrecionales y cíclicos que establecimos al principio también podemos escribir:

ecuacion5

Reorganizando los términos:

ecuacion6

Para simplificar:

ecuacion7(2)

Esta ecuación nos dice cuánto se modifica la renta respecto al escenario base de la previsión cuando se produce un cambio discrecional en los gastos e ingresos. WG y WI son los multiplicadores que relacionan este cambio discrecional en los gastos e ingresos con la renta, teniendo en cuenta ya el efecto de los estabilizadores automáticos. Por tanto, son menores que los multiplicadores originales.

Política fiscal alternativa:

El cambio en la política fiscal que vamos a analizar es el que hemos señalado en el texto:

  • Medidas por el lado de los ingresos (reforma fiscal, combate del fraude) que elevan la recaudación fiscal, llegando este aumento a ser del 3% del PIB en 2018. Esto ocurre progresivamente: el primer año la recaudación aumenta en 15.000 millones, el segundo en 10.000 millones, y en los dos siguientes en otros 5.000 millones cada año. En total, 35.000 millones, a los que habría que aumentar el aumento de recaudación derivado directamente del crecimiento del PIB.
  • Simultáneamente, las autoridades aplican programas discrecionales de gasto, para elevarlo en 30.000 millones en 2015 y en 2016 (respecto a las cifras previstas por el PEST), y en otros 20.000 millones más en cada uno de los dos años restantes. En total, 100.000 millones.

Efectos:

Con ayuda de la ecuación (2) calculamos el cambio que se produciría en la renta al aplicar esta política fiscal. Una vez hecho esto, calculamos lo que ocurriría con el déficit público con ayuda de la ecuación (1). También podemos ver el efecto que esto tendría sobre la deuda, tanto en términos nominales como en relación al PIB.

Por último, bajo el supuesto de que los crecimientos del deflactor del PIB, de la productividad y de la población activa son iguales a los previstos en el PEST, tendríamos los cambios en las cifras de empleo y paro que se derivan de esta política fiscal.

Todos estos resultados están condicionados al valor de los multiplicadores, por lo que comparamos varias alternativas[2]:

αG αI ΩG ΩI
Alternativa A 1,5 1 1,0 0,6
Alternativa B 1,25 1 0,8 0,7
Alternativa C 1 0,75 0,7 0,5
Alternativa D 0,5 0,4 0,4 0,3

 

Los resultados completos de las simulaciones en cada alternativa están disponibles en formato Excel en caso de que se soliciten. Aquí nos limitamos a resumirlos:

  1. La alternativa A es la más favorable, porque el multiplicador del gasto es mayor que uno y 0,5 mayor que el de los impuestos. Aunque en 2015 el aumento discrecional del gasto es 15.000 millones mayor que el de los ingresos, el déficit total sigue reduciéndose respecto a 2014, y sólo aumenta en 5.400 millones respecto a lo que prevé el gobierno. Esto último se debe a que el aumento de la renta que se deriva de la política fiscal más expansiva (19.400 millones) da lugar a una recaudación adicional de 7.400 millones y una reducción del gasto de 2.100 millones. En porcentaje del PIB, el déficit público es sólo cuatro décimas superior al que prevé el gobierno para ese año, pero siete décimas inferior al de 2014. La deuda sería incluso un punto porcentual sobre el PIB más baja que las previsiones del gobierno. Este año ya se reduciría la tasa de paro hasta el 21,1% (frente al 22,5% previsto por la CE).

Alargando esta simulación hasta 2018, se obtienen las diferencias que señalábamos más arriba. Es posible elevar significativamente la tasa de crecimiento y reducir la tasa de paro en 5 puntos más que lo que lograría la política del gobierno. Además, esto es compatible con una reducción (más lenta) del déficit, y la reducción de la deuda en porcentaje del PIB en relación a 2014.

  1. En las alternativas B y C repetimos el ejercicio, pero ahora la diferencia entre el multiplicador del gasto y de los impuestos se reduce hasta 0,25. En ambos casos, lógicamente, el efecto expansivo de la política fiscal es menor, y por ello la recaudación fiscal aumenta menos y los gastos públicos no se reducen en la misma medida. La consecuencia que esto tiene es que ahora el déficit público de 2018 no se habría reducido por debajo del 3%, aunque todavía seguiría siendo inferior al de 2014. La reducción de la tasa de paro también sería más lenta que en la alternativa A, pero en cualquier caso más favorable que sin el cambio en la política fiscal. La deuda pública crecería inicialmente, pero finalmente empezaría a decrecer, aunque más lentamente conforme más bajos sean los multiplicadores.
  1. La última alternativa es la más desfavorable. Utilizamos un valor del multiplicador del gasto muy bajo y prácticamente igual al de los impuestos. Como el efecto expansivo es claramente menor –aunque no nulo-, el déficit público seguiría siendo mayor del 4% en 2018. La deuda crecería en porcentaje del PIB, y el paro seguiría siendo del 14% en 2018. Téngase en cuenta, no obstante, que este valor del multiplicador es el que el FMI utilizó en sus primeras previsiones sobre los efectos de las políticas de austeridad, y tuvo que corregirlo porque se observaron efectos restrictivos mucho más altos. De hecho, el propio FMI señaló que los multiplicadores podrían haber estado en estos años en torno a 1,5. Por tanto, consideramos que este escenario es el menos probable.

Jorge Uxó

Profesor de Teoría Económica, Universidad de Castilla-La Mancha

Nacho Álvarez

Profesor de Economía Aplicada, Universidad de Valladolid y Secretario de Economía de Podemos

Alberto Montero

Profesor de Economía Aplicada, Universidad de Málaga, y miembro del Consejo Ciudadano Estatal de Podemos

[1] Estos cálculos están condicionados por el valor de los multiplicadores de los gastos y de los ingresos, y por la sensibilidad cíclica del presupuesto. Ver Anexo.

[2] En los estudios empíricos sobre el valor de los multiplicadores encontramos una gran diversidad. No obstante, los valores que hemos simulado con coherentes con la revisión que hizo el FMI en 2012 a partir de los propios resultados de las políticas de austeridad, o con el trabajo de Jabier Martínez e Ignacio Zubiri (2014): “Los multiplicadores de la política fiscal en España”, Papeles de Economía Española, 139. Estos autores señalan que “la mayoría de las estimaciones del multiplicador del gasto público se sitúan entre 0,8 y 2, y para el caso de España un valor en torno a 1,5 parece razonable”.